Trabajo del Curso de Doctorado
Del Profesor don Juan Antonio Martos
Por don José Antonio Martínez Rodríguez
EL PRINCIPIO NON BIS IN IDEM EN EL DELITO CONTRA EL MEDIO AMBIENTE Y EN LA POTESTAD SANCIONADORA ADMINISTRATIVA
SUMARIO
1.- Origen Histórico. Página núm. 4
2.- Introducción. Página núm.4
4
3.- El principio “non bis in idem”: significado y efectos. Página núm.5
4.- El principio “non bis in idem” en los delitos contra el medio ambiente. Página núm. 7
5.- El principio general de non bis in idem en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Página núm. 8
6.- Razonamiento empleado por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 177/1999, de 11 de octubre. Página núm. 11
7.-El principio general de non bis in idem en la jurisprudencia del Tribunal Supremo. Página núm. 12
8.- La Supremacía del Orden Penal a la Potestad Sancionadora. Página núm. 18
1.- ORIGEN HISTORICO
Para este principio se utiliza diversas denominaciones, unos le llaman principio non bis idem y otros ne bis idem, la regla non bis idem aparece compilado en el diccionario de LIBS, cuya traducción es que nadie se sentencie dos veces por un mismo delito, su origen se puede situar en el Siglo III después de Cristo, el principio lo que aludía generalmente es que se prohibía reclamar dos veces la misma cosa, exigiéndose la buena fe, ya que no es conforme a la buena forma que se reclame dos veces lo mismo, ya que por ejemplo una cosa si ha sido reclamada por la madre o el hijo no se podía reclamar otra vez por el padre, aunque en el derecho romano el principio non bis in idem no tenía relevancia en el derecho penal, en el Breviario de Alarico, decía que por los delitos por los que alguien había sido absuelto, no puede reiterar acusación quien los hubiere acusado, en el siglo IX Benedicto Levita en sus capitularios dice que por los delitos por quien alguien había sido absuelto, no puede reiterarse la acusación, en el Decreto de Graciano, trata sobre a quienes se les permite acusar, al que ha sido acusado por uno no puede acusarlo otro, aunque no se prohibía que otro acuse a quiene por abolición pública o privada, o por que el acusador ha desistido, dejando de encontrarse entre los reos.
Durante su estancia en Bolonia antes del año 1249 Bartolomeus Brixiensis comentaba : pues quien haya sido condenado o bien absuelto, no se puede proceder de nuevo por el mismo delito. Por primera vez, no solo la absolución sino también la condena impedían que se procediere una segunda vez contra quien ya había sido condenado. Este principio non bis in idem fue abolido por el derecho canónico por el absolutio ab instantia por el procedimiento inquisitorial, que decía que quien hubiera sido absuelto por un tribunal, podía ser procesado de nuevo si aparecieran nuevos indicios.
2.- INTRODUCCION
En término generales, el principio non bis in idem, consiste en la prohibición de que un mismo hecho resulte sancionado más de una vez, es decir, supone que no se imponga duplicidad de sanciones en los casos en que se desprenda identidad de sujeto, hecho y fundamento sin que haya una supremacía especial, como por ejemplo que se sancione a una persona dos veces por los mismos hechos en la jurisdicción administrativa y la penal.
Nuestra Carta Magna de 1978 no recogió el principio non bis in idem, pero la doctrina ha defendido su vigencia por entender que la formulación de la doble sanción está implícita en el propio principio de legalidad del artículo 25 de la Constitución vigente que vetaría una tipificación simultánea de iguales conductas con los diferentes efectos sancionadores (García de Enterria), o también implícito en el principio de exigencia de racionalidad e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos contenido en la norma del artículo 9.3 nuestra Constitución.
Hay casos de concurrencia de sanciones administrativas y penales, es decir existen situaciones que son constitutivas de delito y que a la misma vez pueden ser definidas como infracciones administrativas o disciplinarias, como por ejemplo, el artículo 468 de Código Penal tipifica el delito de quebrantamiento de condena que comete en grado de tentativa el condenado que intenta evadirse de la cárcel, siendo esa misma conducta una falta muy grave establecida en el reglamento penitenciario, por la que su autor puede ser sancionado con la imposición de aislamiento en celda.
3.- El principio “non bis in idem”: significado y efectos
Según Trayter Jiménez la expresión “non bis idem” encierra un tradicional principio general del Derecho con un doble significado: de una parte, su aplicación impide que una persona sea sancionada o castigada dos veces por la misma infracción cuando exista identidad de sujeto, hecho y fundamento. Por otra parte, es un principio procesal en virtud del cual un mismo hecho no puede ser objeto de dos procesos distintos o, si se quiere, no pueden darse dos procedimientos con el mismo objeto. Esta vertiente procesal impide no sólo la dualidad de procedimientos –administrativo y penal- sino también el inicio de un nuevo proceso en cada uno de esos órdenes jurídicos como consecuencia de los efectos de la litispendencia y de la cosa juzgada.
La Sentencia del Tribunal Constitucional 77/1983 , recoge la doble vertiente, material y procesal, del principio, al manifestarse que:
“el principio non bis in idem determina una interdicción de la duplicidad de sanciones administrativas y penales respecto de unos mismos hechos, pero conduce también a la imposibilidad de que cuando el ordenamiento permite una dualidad de procedimiento, y en cada uno de ellos ha de producirse un enjuiciamiento y una calificación de unos mismos hechos, el enjuiciamiento y la calificación que en el plano jurídico puedan producirse, se hagan con independencia, si resultan de la aplicación de normativa diferente, pero que no puede ocurrir lo mismo en lo que se refiere a la apreciación de los hechos, pues es claro que unos mismos hechos no pueden existir y dejar de existir para los órganos del Estado”.
Según la STC 77/1983, de 3 de octubre, las consecuencias prácticas del principio que estamos analizando son:
a) Cuando la Administración tiene conocimiento de un acto ilícito antes que los órganos judiciales.
En estos casos, el Tribunal Constitucional o declara la imposibilidad de que los órganos de la Administración lleven a cabo actuaciones o procedimientos sancionadores si los hechos pueden ser también constitutivo de delito o falta según las normas penales.
Tanto en el ámbito administrativo general (art. 133 de la Ley 30/1992, de 30 de noviembre y el art. 7 del Real Decreto de 4 de agosto de 1993, sobre el ejercicio de la potestad sancionadora), como en diversas normas generales protectoras del medioambiente (entre ella, el art. 112 de la Ley de Aguas 29/1985), se prevé, en caso de que unos mismos hechos puedan constituir delito además de infracción administrativa, la obligación por parte de la Administración de comunicarlos al Ministerio Fiscal o a la Autoridad judicial, acordando la suspensión del procedimiento hasta que recaiga resolución judicial sobre el mismo. Sin embargo, ello se subordina a la existencia de identidad de sujetos, hecho y fundamento entre la infracción administrativa y la penal.
En caso de que, sin embargo, exista identidad, la Administración deberá abstenerse de continuar el procedimiento administrativo y sancionar la conducta. En este caso tendrá la obligación de suspender el procedimiento y pasarle el tanto de culpa al Ministerio Fiscal o ponerlo en conocimiento de la autoridad judicial.
b) Cuando la Autoridad Judicial conoce, enjuicia y decide sobre un asunto antes de que lo haga la Administración.
En estos supuestos, existe la obligación por parte de la Administración de respetar el planteamiento fáctico del órgano jurisdiccional así como la cosa juzgada establecida por la resolución judicial.
Para mayor compresión de lo dicho, sirva como ejemplo lo siguiente:
· Si recayese una resolución absolutoria como por ejemplo en un delito ecológico, y en la sentencia se declarase probado que el acusado no contravino la normativa administrativa ni participó en los hechos que se le imputan, la Administración no podría iniciar un procedimiento sancionador contra dicho acusado, ni imponerle una sanción administrativa. En cambio, si el Tribunal absuelve al acusado estimando que no ha puesto en grave peligro ni la salud humana ni el equilibrio ecológico aunque, considere, en cambio, que ha participado en los hechos enjuiciados y ha vulnerado las normas administrativas, la Administración sí estaría facultado, en este caso, para imponerle una sanción.
4.- El principio “non bis in idem” en los delitos contra el medio ambiente
Las soluciones que nuestro ordenamiento jurídico ofrece en aquellos casos en los que unos mismos hechos pueden constituir simultáneamente una infracción administrativa y un delito contra el medio ambiente.
La conducta tipificada en el artículo 325 de Código Penal puede coincidir con las conductas recogidas en infracciones administrativas reguladas en diversas normas ambientales . Por ejemplo, la realización de vertidos que puedan deteriorar la calidad del agua o las condiciones de desagüe del cauce receptor, efectuados sin contar con la autorización correspondiente, tipificada como infracción en el artículo 116.f) del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de Aguas, o el abandono, vertido o eliminación incontrolado de cualquier tipo de residuos, siempre que se haya puesto en peligro grave la salud de las personas al que refiere el artículo 34.c) de la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos, podrían ser constitutivos de un delito contra el medio ambiente si el resto de los elementos requeridos en el tipo penal están presente .
La actividad legislativa de las Comunidades Autónomas en el ámbito del Derecho ambiental, dictando normas adicionales de protección del medio ambiente, incrementa la posibilidades de que unos mismos hechos tengan cabida en una infracción administrativa y en un tipo penal.
5.- El principio general de non bis in idem en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional
Sobre este principio se ha pronunciado nuestro Tribunal Constitucional al manifestar, “que no recaiga duplicidad de sanciones –administrativa y penal- en los casos en que se aprecie la identidad de sujeto, hecho y fundamento sin existencia de una relación de supremacía especial de la administración –relación de funcionario, servicio público, concesionaria, etc.- que justifique el ejercicio del ius puniendi por los Tribunales y, a su vez, de la potestad sancionadora de la Administración”.
También este Tribunal tiene declarado que el principio non bis in idem determina una interdicción de la duplicidad de sanciones administrativas y penales respecto a unos mismos hechos, pero conduce también al resultado de que cuando el ordenamiento permite una dualidad de procedimiento, y en cada uno de ellos ha de producirse un enjuiciamiento y una calificación “unos mismos hechos no pueden existir y dejar de existir para los órganos del Estado”. Dándose aquí una aplicación de la institución jurídica de cosa juzgada, que según este Tribunal, “despliega un efecto positivo, de manera que lo declarado por sentencia firme constituye una verdad jurídica y un efecto negativo que determine la imposibilidad de que se produzca un nuevo pronunciamiento sobre el tema”.
El propio Tribunal Constitucional en abundantes sentencia ha admitido algunos supuestos de concurrencia entre la jurisdicción penal y el derecho administrativo sancionador, como por ejemplo, cuando declara que puede acumularse una pena y una sanción administrativa por un mismo hecho, si el sujeto se encuentra en relación de sujeción especial con la Administración. Estas declaraciones han sido utilizada por el varias sentencias del Tribunal Constitucional como pueden ser la de 13 de junio de 1990 y de 10 de diciembre de 1991, para admitir la duplicidad de sanciones penales y disciplinarias, añadiendo también que no basta con la relación de sujeción especial sino que además, las sanciones deben tener distinto fundamentos.
Para el profesor Muñoz Conde la jurisprudencia del Tribunal Constitucional no se cierra definitivamente el paso a la acumulación de la sanción penal y administrativa, dado que el principios que estamos analizando parecen establecidos para permitirla en muchos casos: así, cuando sobre un mismo hecho concurre una pena y una sanción administrativa, con relativa frecuencia estaremos ante una relación de sujeción especial entre el sancionado y la Administración, con lo que sí podrá admitirse la acumulación.
El Tribunal Constitucional en su sentencia 94/1986, de 8 de julio declaró que no infringe el “non bis in idem” la aplicación de una pena por quebrantamiento de condena y, al mismo tiempo, la privación del beneficio penitenciario de la redención de penas por el trabajo (artículo 100.1 de Código Penal anterior), puesto que este segundo supuesto no tiene su fundamento en el castigo del delito cometido sino en el “incumplimiento de una condición” a que se encuentra sometida la redención de penas por el trabajo.
Siguiendo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional comentare a continuación la sentencia 177/1999, que estima otorgar el amparo en sentido de reconocer el derecho fundamental del demandante a la legalidad penal y sancionadora, en su vertiente del derecho a no ser doblemente sancionado por unos mismos hechos (art. 25.1 C.E.).
Entre los antecedentes de esta sentencia que otorga el amparo al recurrente cabe destacar lo siguiente:
La Junta de Aguas de la Generalitat de Catalunya con fecha 28 de marzo de 1990, incoa expediente sancionador contra la mercantil IRM LLOREDA S.A., tras haber observado irregularidades en una inspección realizada en el mes de febrero anterior, acusándose a esa empresa de una falta grave por los vertidos efectuados al río Congost.
Posteriormente con fecha 23 de octubre de 1990 la Junta de Aguas pone en conocimiento de la Policía Judicial los hechos por si los mismos pudieran constituir un delito de los establecidos en el artículo 347 bis del Código Penal de 1973. A pesar de todo la misma Administración con fecha 12 de noviembre de 1990 dicta resolución sancionando a la empresa con 1.000.000 ptas. como consecuencia de una infracción menos grave.
Pero con fecha 15 de febrero de 1991 la Fiscalía presenta querella criminal contra los directivos de la empresa, siendo ellos condenados el 1 de marzo de 1994 por un Juzgado de lo Penal de Barcelona, condenando a José María Lloreda como autor del delito contra el medioambiente del artículo 347 bis del Código Penal de 1973 con pena de dos meses de arresto mayor y el pago de una multa de 1.000.000 Ptas.
En mi opinión el problema se plantea al deducir lo expuesto es que no existe un mecanismo que corrija la actuación administrativa cuando esta ha obviado la preferencia del procedimiento penal.
La cuestión que se debe analizar es si se ha vulnerado el principio non bis in idem, dado como se ha manifestado anteriormente es un principio general del derecho que aunque no esta reconocido expresamente en nuestra carta magna es susceptible de recurso de amparo constitucional dado su carácter fundamental y su vinculación con el principio de legalidad.
Para analizar el presente caso, primero se debe de diferenciar las dos vertientes del ne bis in idem y concretar a continuación qué tipo se ha infringido con los elementos ligados al presente caso.
El principio que se está analizando en este trabajo se caracteriza por ser la prohibición de que por procedimiento distintos, autoridades del mismo orden jurisdiccional sancione la misma conducta antijurídica o que, como parece en este caso, se sancione tanto por vía administrativa como penal los mismos sujetos por la comisión de los mismos hechos y cuya sanciones tengan el mismo fundamento.
El principio ne bis in idem procesal es la vertiente del mismo principio por lo que en casos de colisión entre la actuación administrativa y la judicial se seguirá el principio de subordinación de la primera a la segunda. De lo que se deriva que las Administraciones no pueden proceder en actuaciones sancionadoras cuando los hechos puedan constituir delitos o faltas tipificada en la materia penal, si no que deberían suspender el proceso hasta cerciorarse de que están legitimado a proceder mediante la sentencia dictada por el órgano judicial.
Por ello entiendo que en este caso se ha vulnerado el non bis in idem procesal y la gravedad de la actuación administrativa queda latente desde el momento en que demostró reconocer la posibilidad de que los hechos pudieran constituir delito al remitir la actuación a la autoridad penal y, sin embargo, no espera el pronunciamiento judicial para continuar el expediente sancionador administrativo en caso de que procediera.
Por otro lado debemos averiguar si se da la identidad de sujeto, hecho y fundamento para contemplar la posible lesión al non bis in idem material.
En materia administrativa se admite como sujeto infractor a una persona jurídica como lo es en este caso la empresa IRM LLOREA S.A., sin embargo en derecho penal la conducta antijurídica sólo puede imputarse a la persona física autora del delito, en este caso José María Lloreda.
En cuanto a la identidad de fundamento jurídico la normativa administrativa sólo incluye en la tipificación de las sanciones el mero hecho de haber vertido una determinada cantidad de vertido, por lo que defiende intereses regulativos, mientras que en el tipo que constituya delito penal se requiere que se de un resultado de afectación del equilibrio del ecosistema.
En conclusión, según lo expuesto anteriormente no se puede afirmar la existencia de los requisitos para la infracción del non bis in idem material puesto que no coincide sujeto, objeto y fundamento jurídicos, con el entendimiento que en la condena penal va incluida la sanción administrativa, sin que se pueda admitir la coexistencia de ambas por lo que sí aparece la lesión al principio ne bis in idem procesal.
6.- Razonamiento empleado por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 177/1999, de 11 de octubre
El Tribunal Constitucional, acogiendo la tesis del recurrente, decide otorgarle el amparo solicitado y declara la nulidad de las sentencias dictadas por el Juzgado de lo Penal núm. 22 de Barcelona y por la Audiencia Provincial.
En sus razonamientos, contenidos en los Fundamentos Jurídicos 3,4 y 5, manifiesta, lo siguiente:
1º El principio de non bis in idem se configura como un derecho fundamental del ciudadano frente a la decisión de un poder público de castigarlo por unos hechos que ya fueron objeto de sanción, como consecuencia del anterior ejercicio del ius puniendi del Estado. Al imponerse una sanción, ya sea penal o administrativa, no cabe imponer otra, siempre que concurra entre ellas identidad de sujeto, hechos y fundamentos.
2º Este derecho fundamental no puede depender del orden de preferencia que normativamente se hubiese establecido entre los poderes constitucionalmente legitimados para el ejercicio del derecho punitivo y sancionador del Estado (es decir, la Administración Pública y la Jurisdicción Penal) ni menos aún, de la eventual inobservancia, por la Administración sancionadora, de la legalidad aplicable.
3º La preferencia de la jurisdicción penal sobre la potestad administrativa sancionadora ha de ser entendida como una garantía del ciudadano, complementaria de su derecho a no ser sancionado dos veces por unos mismos hechos, y nunca como una circunstancia limitativa de la garantía que implica el derecho fundamental del non bis in idem.
4º De todo lo anterior se deduce que no puede alegarse, para denegar el amparo, el incumplimiento por la Administración Pública (Junta de Aguas) de su deber legal de suspender el procedimiento sancionador, y de dar traslado del hecho a la jurisdicción penal por si la conducta (vertido contaminante) fuese constitutiva de delito, tal y como dispone el artículo 112 de la Ley de Aguas. La consecuencia negativas de este incumplimiento nunca deberán recaer en el recurrente en el sentido de alterar el contenido de su derecho fundamental al non bis in idem (artículo 25.1 de la Constitución Española de 1978)
En esta sentencia no todo los integrantes del Tribunal Constitucional estuvieron de acuerdo de otorgar amparo al solicitante. Por ejemplo su presidente, don Pedro Cruz Villalón y una magistrada, doña María Emilia Casas Beamonde, formularon conjuntamente voto particular contrario a la opinión mayoritaria. La negativa de esto de no otorgar el amparo se basa en lo siguiente:
a) De un lado, la falta de identidad de fundamento entre la sanción penal y la sanción administrativa. De acuerdo con la opinión de los magistrados discrepantes, las sentencias penales declaran probados nuevos hechos que no había considerado la Administración: los efectos de los vertidos sobre la salud humana y el medio ambiente, bienes jurídicos protegidos por el ordenamiento penal. También ambos magistrados parecen arrojar dudas sobre la identidad subjetiva de ambas sanciones, al recordar que mientras la multa administrativa fue impuesta a la empresa como persona jurídica, la pena se impuso al director de la misma, persona física. Por tanto, y en su opinión, se trataría, en definitiva, de “dos conductas distintas que lesionan intereses jurídicos diferentes”.
b) De otro lado, los magistrados discrepantes consideran que impedir la actuación de la justicia penal cuando se haya impuesto previamente al acusado una sanción administrativa, supone resolver a favor de la Administración Pública la posible colisión que pueda producirse entre las actuaciones de la misma y la de los órganos de la justicia penal. Este resultado supone, según los magistrados, romper “la estructura básica del Estado de Derecho configurado por nuestra Constitución”, al otorgar preferencia a la propia Administración sobre los Tribunales.
7.- El principio general de non bis in idem en la jurisprudencia del Tribunal Supremo
A continuación trataré de hacer algunos comentarios de varias sentencias que desestima la vulneración del principio general non bis in idem por diversos motivos:
El Tribunal Supremo en su sentencia de 25 de marzo de 2004, desestima el caso donde el recurrente ante la mera denuncia procede voluntariamente a realizar el pago de la multa administrativa sabiendo que existe un proceso penal por los mismos hechos, considerando el Alto Tribunal que una aplicación a ultranza del principio non bis in idem llevaría, en estos supuestos, a dejar en manos de la voluntad del infractor eludir la vía penal con sólo admitir y someterse a la sanción administrativa, lo cual cree –TS- no debe de ser admisible pues, utilizar la sanción administrativa como defensa ulterior frente a la condena penal es una alteración de la funcionalidad del principio nom bis idem que no puede ser atendible, y, en definitiva, entraña un fraude de aquellos preceptos constitucionales y legales que establecen la prevalencia de la jurisdicción penal sobre la Administración sancionadora. Sigue declarando el Alto Tribunal que para conjugar estos intereses se debe de seguir la pauta apuntada en la sentencia del Tribunal Constitucional 2/2003 de 16 de enero según la cual procede subsanarlo, dando así satisfacción a dicho principio non bis in idem, aplicando en ejecución de sentencia el descuento sobre la pena, que con toda corrección le impone la sentencia, de aquellas cantidades que acredite haber satisfecho por este motivo a la administración, y ordenando se libre testimonio de la resolución a la administración al objeto de que deje sin efecto cualquier anotación o consecuencia posterior que puede tener el expediente. Así se impide e exceso punitivo y no puede afirmarse que se hayan impuesto dos sanciones al recurrente, una en vía administrativa y otra en vía penal.
El Tribunal Supremo en su sentencia de 3 de diciembre de 2002, desestima el recurso de casación por quebrantamiento de forma, por un delito contra el medio ambiente.
El Juzgado de Instrucción núm. 2 de Alcobenda, incoó Procedimiento Abreviado, contra dos acusados, por delito contra el medio ambiente, que una vez concluso fue remitido a la Audiencia Provincial de Madrid. Constando como hecho probado que los dos acusados sin antecedentes penales de común acuerdo vinieron manteniendo una explotación dedicada a la extracción de áridos, que desarrollaban conjuntamente en una finca sita en los márgenes del Arroyo de Viñuela y en otra próxima, llamada Arroyada, explotación para la que carecían de la correspondiente licencia municipal, no habiendo cumplido tampoco para la realización de la actividad que en ella desarrollaban con los procedimientos de evaluación de impacto ambiental establecidos en la normativa contemplada en la Ley 10/1991, para la protección del Medio Ambiente de la Comunidad de Madrid. Que una vez que los acusados extraían los áridos que eran lavados en una balsa a las que derivaban aguas del arroyo, sin autorización, mediante una motobomba, devolviendo los lodos resultantes de ese lavado al mismo arroyo a través de una conducción que desde la finca había creado, careciendo igualmente de autorización alguna para la práctica de dicho vertidos, contraviniendo con ello la Ley de Aguas y el Reglamento de Actividades Molestas, Nocivas, Insalubres y Peligrosas. Los acusado habían venido realizando esta actividad con anterioridad al año 1995, lo que dio lugar a que se incoasen contra ellos distintos expedientes sancionadores en vía administrativa, el primero de ello en 1989 y así hasta más de 25, en su mayor parte terminados con sanción y la orden de reponer las cosas al estado anterior a la infracción cometida, lo que no sólo no han hecho, sino que, pese a todo y a conocer también la prohibición del Ayuntamiento de 5 de enero de 1995 de acordar la suspensión inmediata de los actos de uso del suelo para extracción de áridos y clasificación y lavado y venta de los mismos, han seguido desarrollando la misma actividad, al menos hasta diciembre de 1999, que cesaron en ella a raíz de una orden judicial.
La Audiencia de instancia condenó a los acusados como autores de un delito contra el medio ambiente a la pena para cada uno, de cuatro años de prisión y multa de 24 meses.
La representación interpuso recurso de reposición por quebrantamiento de forma por infracción de ley y precepto constitucional del artículo 25. 1 por vulneración del principio “non bis in idem”
El Tribunal Supremo desestima el motivo esgrimido por los acusados, en el sentido de manifestar que el artículo 25.1 de la Constitución de 1978 consagra el derecho fundamental a la legalidad penal y sancionadora, una de cuyas vertientes es el derecho a no ser sancionado doblemente por unos mismos hechos siempre que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento, sin existencia de una relación de supremacía especial de la Administración que justifique el ejercicio del “ius puniendi” por los Tribunales y a su vez de la potestad sancionadora de la Administración (STC 2/1981 citada por la mencionada 177/1999). Añade la última que esta dimensión procesal del principio cobra su pleno sentido a partir de su vertiente material o sustancial que consiste en atribuir al principio “ne bis in idem” la condición de un derecho fundamental del ciudadano frente a la decisión de un poder público de castigarlo por unos hechos que ya fueron objeto de sanción, como consecuencia del anterior ejercicio del “ius puniendi” del Estado, lo que significa que la preferencia de la jurisdicción penal sobre la potestad administrativa sancionadora ha de ser entendida como una garantía del ciudadano y nunca como una circunstancia limitativa de la garantía que implica aquél derecho fundamental, concluyendo que en el ámbito constitucional a la hora de tutelar adecuada y eficazmente el derecho fundamental a no ser doblemente castigado “ne bis in idem” que ostenta los ciudadanos y garantiza el art. 25.1 C.E., la dimensión procesal antes referida no puede ser interpretada en oposición a la material, en tanto que esta última atiende no al plano formal, y en definitiva instrumental, del orden de ejercicio o actuación de una u otra potestades punitiva, sino al sustantivo que impide que el sujeto afectado reciba una doble sanción por unos mismo hechos, cuando existe idéntico fundamento para el reproche penal y el administrativo, y no media una relación de sujeción especial del ciudadano con la Administración.
Por todo ello considera el Tribunal Supremo en que la sentencia recurrida no ha vulnerado dicha doctrina teniendo en cuenta que la actividad delictiva ha persistido en el tiempo hasta el mes de diciembre de 1998, como afirma la Audiencia en el fundamento de derecho segundo, es decir, con posterioridad a los hechos afectados por los expedientes administrativos los acusados siguieron realizando la actividad delictiva investigada y que ha sido objeto de la condena judicial, por lo que los hechos castigados penalmente no son coincidente con los sujetos a sanción administrativa. Se trata de un delito permanente cuya consumación se prolonga en el tiempo y alcanza hasta la cesación efectiva de la actividad ilícita.
El Tribunal Supremo en su sentencia de 8 de abril de 2008, desestima el recurso de casación por quebrantamiento de forma, por un delito contra los recursos naturales y el medio ambiente.
Como hechos probado son que el día 1 de septiembre de 1999, el Agente territorial de Lugo del Servicio de Medio Ambiente Natural de la Delegación provincial de la Consellería de Medio Ambiente, hallándose de servicio por el río Tordea, observó la presencia de mortandad piscícola y turbidez de las aguas, comprobando, que las aguas turbias procedían del Arroyo “Os Troyos”, en la cual desemboca los vertidos de una empresa láctea, de la cual el acusado era gerente y administrador único, que una vez analizadas las aguas dieron como resultado que el oxígeno recogido en las muestras tanto en el colector como en la confluencia del arroyo resulta incompatible con la vida de los peces; asimismo los demás valores analizados suponen una fuerte alteración del hábitat de los peces, infringiendo lo dispuesto en la directiva Comunitaria Europea del Consejo de fecha 18 de julio de 1978 sobre calidad de las aguas continentales que requieren protección, de 24 de julio, y el Decreto de Galicia 130/97 de 14 de mayo que aprueba el Reglamento de Ordenación de Pesca Pluvial y de los demás ecosistema acuáticos continentales.
La Audiencia de instancia condenó al acusado como autor de un delito contra los recursos naturales y el medio ambiente, a la pena de cuatro años de prisión, con inhabilitación especial para el derecho de sufragio pasivo por el tiempo de la condena, multa de veinticuatro meses con una cuota diaria de 300 €, con arresto sustitutorio en caso de impago, de un día por cada dos cuotas, e inhabilitación especial para ser representante legal ó administrador de entidades mercantiles por un periodo de tres años y a que abone a la Consellería de Medio Ambiente de Xunta de Galicia la cantidad de 24.000,82 €, en concepto de daño en la fauna.
Por la representación del acusado se interpuso recurso de casación por vulneración entre otros del artículo 25.1 de la CE, referido al principio de legalidad y a no sufrir una duplicidad punitiva, administrativa y penal por los mismos hechos, toda vez que el mismo hecho por el que ha sido penalmente condenado el recurrente ya dio lugar, con anterioridad a la sanción administrativa, conteniéndose en la misma que al mismo tiempo, se incoaba el procedimiento penal, aun así fue resuelto el expediente sancionador por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, pese a que alegó que coexistía el procedimiento administrativo con el procedimiento penal.
Afirma el recurrente que, conforme al artículo 120 del Texto refundido de la Ley de Aguas aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, la Administración estaba obligada a suspender su tramitación hasta las resultas de la causa penal.
No obstante, invocando la doctrina establecida en la Sentencia del Tribunal Constitucional 177/1999 alega que tal premisa determina conculcación del derecho fundamental de legalidad del artículo 25 de la Constitución Española, que implica la proscripción del no bis in idem, desconocido por las resoluciones administrativa y contencioso administrativa citadas.
El citado principio, en relación con los de proporcionalidad y respeto a la cosa juzgada, prohíbe la duplicidad de sanción (en este caso administrativa y penal) en sendos procedimientos, si concurre la triple unidad de sujeto, objeto y causa, salvo que no exista diversidad de fundamento en la sanción, por concurrir en la sanción administrativa un supuesto de especial relación de sujeción referida al sujeto sancionado.
Es doctrina tradicional la de que, aún reconociendo una identidad entre las infracciones administrativas y penal, ora por sus funciones, ora por los principios a que deben sujetarse, la tipificación penal debería trascender los límites de la infracción administrativa.
Es verdad que en tal tradicional doctrina implicó una excepción la Sentencia del Tribunal Constitucional 177/1999, de 11 de octubre, precisamente en relación con materia que concernía a la sanción de vertidos irregulares.
Pero con posterioridad, se dictó la Sentencia del Tribunal Constitucional 152/2001, de 2 de julio en la que se retoma la tesis tradicional de desvinculación de la jurisdicción penal respecto a sanciones administrativas precedentes sobre el mismo hecho y sujeto y fundamento de sanción.
Ahora bien, lo que viene a reconocer es que la prevalencia de la jurisdicción penal no es la razón de admisibilidad de la sanción posterior en ese orden. Es la relación con el principio de culpabilidad como medida de la pena lo que conduce al denominado principio de proporcionalidad.
El Pleno del Tribunal Constitucional dictó posteriormente la Sentencia 2/2003, de 16 enero, avocación que tuvo lugar expresa y precisamente para apartarse de la doctrina establecida en las antes dictadas de 1999, y en ella se establece que “la garantía de no ser sometido a bis in idem se configura como un derecho fundamental (…) que, en su vertiente material, impide sancionar en más de una ocasión el mismo hecho con el mismo fundamento”.
En este asunto el Tribunal Supremo desestima el motivo del recurso de vulneración del principio ne bis in idem, considerando que lo relevante no es que el procedimiento administrativo haya logrado o no su ratificación en vía jurisdiccional, dado que el Tribunal Constitucional recuerda que aún cuando en ciertos casos la substanciación de un procedimiento administrativo sancionador y un proceso penal –por los mismos hechos y con el mismo fundamento- puede ocasionar la vulneración del derecho a no ser sometido a un doble proceso. La interdicción constitucional de apertura o reanudación de un procedimiento sancionador cuando se ha dictado una resolución sancionadora firme, no se extiende a cualquiera procedimientos sancionadores, sino tan sólo respecto de aquello que, tanto en atención a las características del procedimiento –su grado de complejidad- como a las de la sanción que sea posible imponer en él - su naturaleza, magnitud- pueden equipararse a un proceso penal, a los efectos de entender que el sometido a un procedimiento sancionador de tales características se encuentra en una situación de sujeción al procedimiento tan gravosa como la de quien se halla sometido a un proceso penal.
También el Tribunal Supremo razona para desestimar el motivo esgrimido por el recurrente que la jurisdicción penal tienen la exclusividad para el conocimiento de los hechos constitutivos de delito, cuya enunciación corresponde al legislador, de suerte que tras la tipificación deja de tener efecto la determinación de la sanción administrativa. Así, cuando el hecho reúne los elementos para ser calificado de infracción penal, la Administración no puede conocer, a efectos de su sanción, ni del hecho en su conjunto ni de fragmentos del mismo, y por ello ha de paralizar el procedimiento hasta que los órganos judiciales penales se pronuncien sobre la cuestión.
Y como conclusión del comentario de esta sentencia es que según el Tribunal Supremo en caso de dualidad de ejercicio de la potestad sancionadora del Estado, por la Administración y la jurisdicción penal, las resoluciones dictadas en ésta no puedan ceder antes las dictadas en aquella.
8.- La Supremacía del Orden Penal a la Potestad Sancionadora
La doctrina de nuestro Tribunal Constitucional de manifiesta en abundantes sentencia que las autoridades administrativas no pueden, sancionar unos hechos que el Tribunal de lo penal ha declarado inexistentes o simplemente no probado. Sin embargo no procede lo contrario, es decir que unos hechos sancionable por un acto administrativo, aunque esté a posteriori confirmado por sentencia firme de la Jurisdicción Administrativa, vincule al Orden Penal, toda vez que según el Constitucional “ la imposibilidad de que los órganos de la Administración lleven a cabo actuaciones o procedimientos sancionadores en aquellos casos en que los hechos puedan ser constitutivos de delitos o falta según el Código Penal o las leyes especiales, mientras la autoridad judicial no se haya pronunciado sobre ello”.
Según el profesor Ramón Parada la contundencia con el Tribunal Constitucional formula esta regla –regla que se halla ya recogida para las infracciones monetarias en el artículo 9 de la Ley 40/1979, sobre régimen jurídico de Control de Cambios, o el artículo 10 del Real Decreto 263/1985, 94.3 de la Ley de Costa de 1988- puede suponer un indudable freno al ejercicio de los poderes represivos de la Administración cuando sobre una misma materia, como ocurren en materia de contrabando, fiscal o delitos monetarios, inciden tipificaciones penales y administrativas deslindada únicamente por la cuantía de la infracción. Sigue diciendo del profesor Parada, que en estos casos, el traspaso evidente de los límites cuantitativos por los órganos de investigación o sancionadores de la Administración puede da lugar, además de la nulidad de las actuaciones y actos administrativos por vicios de incompetencia, a la consiguiente responsabilidad de los funcionarios y autoridades por usurpación de funciones judiciales”.
Para el profesor Parada Vázquez la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común en su artículo 137.2, recoge sí esta preferencia procesal de la Jurisdicción penal en la averiguación de los hechos, en su determinación o fijación definitiva, al prescribir que “los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales vincularán a las administraciones públicas respecto de los procedimientos sancionadores que sustancie”; pero, de otra parte no es tan contundente en la prohibición de la sanción administrativa después de la penal por los mismos hechos, puesto que a la necesidad de esa identidad fáctica agrega otro dos requisitos propios del más exigente concepto de cosa juzgada: “no podrán sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad de sujeto, hechos y fundamentos”.
Sobre el principio que estamos analizando en este trabajo se pronuncia también el Tribunal Constitucional en su sentencia de 25 de marzo de 2004, cuando en materia de disciplina funcionarial se juzga la criminalidad de los hechos imputados a un policía, aceptándose como jurídicamente correcta la imposición de una sanción disciplinaria por una falta de prohibida sin denuncia de aquellos hechos a la autoridad judicial.
Arahal a 22 de junio de 2009
Fdo. José Antonio Martínez Rodríguez
BIOGRAFIAS CONSULTAS
1.- El Delito Ecológico, Prat García Josep y Soler Matutes Pedro, editorial CEDECS EDITORIAL S.L.
2.- Derecho penal parte general, Muñoz Conde, editorial tirant lo Blanch.
3.- Derecho Administrativo, parte general , Ramón Parada, Editorial Marcial Pons.
4.- De nuevo sobre la potestad sancionadora, Rubio de las Casas.
5.- El principio non bis in ídem, Cuaderno Luís Jiménez de Asua, de López Barja de Quiroga, Jacobo. Editorial Dykinson.
6.- Revista constitucional sobre el principio non bis in idem, libro homenaje al profesor Dr. Don Gonzalo Rodríguez Mourullo.
7.- El principio non bis in idem en el procedimiento sancionador, Joaquín Meseguer Yebra, Editorial Bosch S.A.
8.- Consideraciones jurídicos-administrativas sobre las jurisdicciones punitivas especiales, Madrid, 1971
9.- Efectos de la invocación tardía de la vulneración del ne bis in idem. , Jaime de Lamo Rubio, Noticias Jurídicas, Septiembre de 2001.
10.- T Cano Campos: “Non bis in idem, prevalencia de la vía penal y teoría de los concursos en el derecho administrativo sancionador”.Revista de Administración Pública, núm. 156, sept-dic. 2001.
